La crise urbanistique qui a frappé la ville de Milan ces derniers mois constitue l'une des urgences administratives les plus pertinentes et les plus structurées du contexte national contemporain. Elle s'est manifestée par un blocus systémique du secteur de la construction, une paralysie prolongée des services municipaux compétents et un état d'insécurité juridique généralisée qui a conduit à la suspension de centaines de chantiers, au ralentissement des investissements et à la perte de confiance des citoyens et des opérateurs économiques dans la capacité de l'administration locale à garantir la gestion régulière du territoire.
Projet de loi no. est placé dans ce contexte. 1671, présentée ces derniers jours et portant « Dispositions urgentes pour surmonter la crise de la construction et de l'urbanisme dans la ville de Milan ». La disposition vise à introduire un mécanisme d'intervention temporaire extraordinaire, confié à un commissaire nommé par le gouvernement, capable de surmonter le blocage procédural et d'assurer, dans certains délais, la définition des pratiques de construction suspendues ou irrégulières.
La justification du projet de loi repose sur l'hypothèse, explicitée dans le rapport explicatif, que la structure administrative ordinaire de la municipalité de Milan n'est pas actuellement en mesure de faire face, seule, à la masse de litiges en cours, de suspensions et d'enquêtes qui ont rendu la machine urbanistique de la ville effectivement inopérante. Le législateur, reconnaissant le caractère exceptionnel de cette situation, estime nécessaire une intervention substitutive de l'État, visant à garantir la fonctionnalité administrative à travers l'attribution de pouvoirs extraordinaires à un commissaire du gouvernement extraordinaire, identifié comme tiers et neutre à l'égard des conflits d'intérêts.
Le décret législatif 1671 identifie trois niveaux d'urgence qui justifient le recours à des pouvoirs exceptionnels. Le premier niveau est constitué par l'impasse de la planification urbaine et la paralysie administrative des services municipaux, déterminée par un ensemble de facteurs parmi lesquels des enquêtes judiciaires en cours, des déficiences organisationnelles et des difficultés de gestion interne, avec des retards structurels dans le traitement des procédures de construction et l'impossibilité de fournir des réponses opportunes aux citoyens et aux entreprises.
Le deuxième niveau concerne l’impact socio-économique sur les familles et les particuliers ayant acquis de bonne foi des logements immobiliers dans des immeubles faisant l’objet de qualifications contestées, qui se retrouvent aujourd’hui privés de la possibilité de disposer pleinement de leur bien et de la valeur patrimoniale y afférente.
Le troisième niveau concerne le reflet macroéconomique et environnemental de la crise, qui affecte la régénération urbaine, la stabilité du marché immobilier et la qualité globale de l'environnement bâti, portant préjudice à l'intérêt public dans le développement correct et ordonné du territoire de la ville.
La proposition législative pour cette triple urgence est représentée par l'institution du Commissaire Extraordinaire du Gouvernement pour Milan, figure centrale de l'ensemble du projet de loi. La nomination du commissaire doit intervenir dans les quinze jours suivant l'entrée en vigueur de la loi, par décret du président du Conseil des ministres, sur proposition du ministre de l'Infrastructure et des Transports, après avis du président de la Région Lombardie.
Le mandat a une durée déterminée et expire le 31 décembre 2027, confirmant le caractère exceptionnel et non permanent de la fonction. Le législateur identifie des exigences rigoureuses : le commissaire doit avoir une expérience managériale et administrative avérée et ne pas se trouver dans des situations de conflit d'intérêts, pouvant être choisi même parmi des sujets externes à l'administration publique, afin de renforcer les compétences techniques et managériales capables d'assurer une gestion efficace, indépendante et axée sur les résultats.
Cette approche, cohérente avec la pratique des expériences les plus récentes des commissaires dans le secteur des infrastructures, vise à garantir le professionnalisme et l'autonomie décisionnelle, en évitant que les mêmes inefficacités qui ont généré la crise ne se reproduisent au sein du mécanisme de relance.
Le Commissaire Extraordinaire exerce une fonction technico-administrative avec deux tâches principales : identifier les interventions immobilières réalisées ou commencées à partir de 2018 dans la commune de Milan dont les permis de construire ont été délivrés ou ont été tacitement formés en l'absence des conditions légales et appliquer, pour chacune d'elles, une sanction pécuniaire proportionnelle à la valeur des ouvrages ou de leurs parties, déterminée à un montant égal au dixième de la valeur vénale des œuvres elles-mêmes, telle qu'estimée par l'Agence du revenu en accord avec l'administration communale.
Le mécanisme esquissé repose sur le principe de proportionnalité et de fonction réparatrice de la sanction, qui prend valeur d'outil de régularisation administrative. L'article 1, paragraphe 2, du projet de loi établit que le paiement intégral de l'amende produit les mêmes effets administratifs et civils que le permis de construire en amnistie, conformément à l'article 36 du décret présidentiel du 6 juin 2001, n. 380.
L'effet curatif découle automatiquement de l'exécution pécuniaire, sans qu'il soit nécessaire de prendre d'autres mesures d'autorisation, ce qui garantit sécurité et simplification. Il est également précisé que la régularisation administrative n'éteint aucune responsabilité pénale, qui reste du ressort de l'autorité judiciaire, conformément au principe d'autonomie des différents domaines de responsabilité.
L'intervention, d'un point de vue opérationnel, est soutenue par une structure administrative dédiée composée d'un maximum de sept unités de personnel, dont une avec une qualification non générale de gestion et six de niveau non cadre, sélectionnées parmi le personnel de l'administration publique conformément à l'article 1, paragraphe 2, du décret législatif n. 30 mars 2001. 165. Au sein de ce contingent, peuvent être nommés jusqu'à trois experts ou consultants externes, y compris extérieurs à l'administration publique, possédant une expérience avérée, avec une rémunération n'excédant pas cinquante mille euros par an.
Le personnel venant d'autres administrations sera placé dans des postes de commandement ou hors rôle et la structure cessera ses fonctions à l'expiration du mandat du commissaire. Le traitement économique supplémentaire sera équivalent à celui du personnel de la présidence du Conseil des ministres, garantissant l'uniformité et la neutralité budgétaire.
D'un point de vue financier, le projet de loi repose sur un principe d'autosuffisance économique. Toutes les dépenses de fonctionnement de la structure des commissaires, y compris la rémunération du commissaire et du personnel, seront couvertes par le produit des sanctions imposées ; si ces recettes ne suffisent pas, la loi prévoit la possibilité de recourir aux fonds déjà acquis par la municipalité de Milan au titre des contributions à la construction versées pour les mêmes bâtiments soumis à régularisation.
Pour garantir la transparence de la gestion, une comptabilité spéciale a été établie au nom du Commissaire Extraordinaire, dans laquelle seront versées les recettes provenant des sanctions et les éventuelles ressources communales utilisées à titre subsidiaire. La disposition est expressément qualifiée de neutre pour les finances publiques, puisqu'elle ne crée pas de charges nouvelles ou plus lourdes pour l'État.
Cette structure garantit l'équilibre économique, la traçabilité et le contrôle comptable, dans le respect des principes de responsabilité administrative.
D'un point de vue substantiel, le décret législatif 1671 poursuit la restauration de la légalité administrative et la réactivation du cycle de construction milanais à travers une intervention extraordinaire limitée et proportionnée. La régularisation introduite n'a pas un caractère rémunérateur mais une fonction ordonnatrice : elle permet de rétablir la sécurité juridique des relations administratives et de rendre les biens immobiliers à nouveau commercialisables, tout en assurant la collecte de ressources publiques à titre de compensation.
Les effets attendus sont projetés à trois niveaux. Sur le plan juridique, la règle devrait restaurer la stabilité des documents de construction et la sécurité du marché ; sur le plan économique, elle doit permettre la reprise des chantiers et le redémarrage de la chaîne de construction ; sur le plan administratif, il devrait alléger la charge des services municipaux et renforcer la capacité de l'administration à planifier et à contrôler le territoire.
Le projet de loi de 1671 s'inscrit donc dans le sillage de la tradition des commissaires italiens, dans laquelle l'intervention extraordinaire est conçue comme un instrument pour garantir l'intérêt public en présence d'une inefficacité temporaire de l'appareil ordinaire. L'institution du Commissaire extraordinaire de la ville de Milan constitue un modèle équilibré d'exercice des pouvoirs substitutifs du Gouvernement conformément à l'article 120 de la Constitution, limité dans le temps, visant à rétablir la légalité et fondé sur un périmètre précis de compétences.
L'adoption de ce chiffre, dans une phase de grave crise administrative, répondrait à la nécessité d'assurer la continuité de l'action publique, son bon fonctionnement (art. 97 de la Constitution) et la sauvegarde de l'intérêt général, sans altérer durablement l'autonomie de la collectivité locale, en rétablissant la certitude, l'opérabilité et la confiance dans l'ensemble du secteur.
