La publication des raisons pour lesquelles la section centrale de contrôle de légitimité de la Cour des Comptes a refusé d’approuver la résolution du CIPESS dédiée au redémarrage du projet Strait Bridge offre un cadre complexe, dans lequel s’entremêlent constatations environnementales, profils de respect des procédures européennes en matière de marchés publics et questions liées à la régulation tarifaire.
La décision prise fin octobre représente, en termes d’ampleur et de profondeur d’analyse, un tournant important dans la longue histoire administrative du projet, car elle identifie trois domaines critiques qui, selon les magistrats comptables, portent atteinte à la légitimité de l’acte final de la procédure de redémarrage du projet.
L’approche adoptée par la Cour s’inscrit dans le périmètre constitutionnel du contrôle préventif de légitimité, que l’art. 100 de la Constitution attribue à l’organisme une fonction de garantie de l’intérêt général.
La section rappelle comment, lorsque le contrôle porte sur des documents relatifs à des investissements infrastructurels significatifs, la vérification de conformité n’a pas une finalité purement formelle, mais poursuit l’objectif de prévenir les criticités procédurales susceptibles de compromettre la réalisation des travaux une fois commencés, notamment à la lumière de l’énorme utilisation des ressources publiques. C’est dans ce cadre que s’encadrent les trois profils jugés déterminants : la violation de la Directive Habitats en référence à la procédure IROPI ; non-respect de l’art. 72 de la directive sur les marchés publics en raison des modifications substantielles apportées au programme de négociation initial ; l’absence d’avis de l’Autorité de régulation des transports sur le plan tarifaire sous-tendant le PEF.
Le premier axe de motivation concerne la procédure particulière prévue par l’art. 6, par. 4 de la directive 92/43/CE, qui permet, dans des circonstances exceptionnelles, l’autorisation d’un ouvrage malgré une évaluation de son impact négatif, à condition qu’aucune alternative n’existe et que l’intervention soit justifiée par des raisons impératives d’intérêt public majeur. Le dépassement de l’évaluation négative faite par la Commission technique de l’EIE, selon la Cour, s’est basé sur un rapport de l’IROPI qui ne présente pas les caractéristiques d’exhaustivité de l’enquête et d’attribution administrative requises par le règlement euro-unitaire et par les lignes directrices nationales sur VIncA. L’acte ne porte pas de signatures, n’indique pas clairement les administrations impliquées et ne permet pas non plus de comprendre quelle structure a effectivement procédé à la comparaison des alternatives, ce qui constitue le point d’appui logique de la procédure dérogatoire.
Le Conseil des ministres, dans sa collégialité politique, a assumé un rôle qui aurait dû être précédé d’une enquête technique formalisée menée par les administrations chargées des questions environnementales, en premier lieu le MASE. L’absence de ce passage et le caractère purement informatif de la communication à la Commission européenne conduisent la Cour à considérer que la dérogation environnementale ne respecte pas les conditions de fond et de procédure établies par la directive Habitats, avec pour conséquence l’illégitimité de la résolution du CIPESS qui se fonde sur cette appréciation.
Le deuxième pilier de la décision concerne la réglementation des modifications contractuelles ultérieures, réglementée par l’art. 72 de la directive 2014/24/UE. Le Tribunal met en valeur la portée des transformations économiques et organisationnelles survenues dans la relation de concession avec la société Stretto di Messina et dans l’ensemble des contrats connexes (entrepreneur général, consultant en gestion de projet, contrôleur environnemental). Le passage d’un modèle initialement basé sur le financement de projets – dans lequel le risque opérationnel était réparti dans une large mesure sur le concessionnaire – à une structure entièrement basée sur des ressources publiques déjà allouées représente, selon les magistrats, une transformation si profonde qu’elle altère l’équilibre économico-financier originel. À cela s’ajoutent les modifications des clauses d’indexation, du régime de préfinancement et de la structure des redevances, également introduites par voie législative. Dans ce scénario, la simple « mise à jour » de la valeur économique évoquée par le MIT ne suffirait pas à qualifier l’opération de conforme aux limites de variabilité physiologique permises par l’art. 72 ; au contraire, la Cour considère que le cas de « modification substantielle » est vérifié, de nature à nécessiter une nouvelle procédure de mise en concurrence car elle est propre, si elle était initialement envisagée, à attirer différents opérateurs ou à déterminer des offres structurellement différentes.
Le troisième élément critiqué concerne l’absence de demande d’avis à l’Autorité de régulation des transports concernant les composantes tarifaires incluses dans le PEF. La résolution du CIPESS assume et consolide un système de péage qui constitue une condition préalable essentielle à l’équilibre économico-financier de l’intervention, mais la DIPE a considéré que les travaux n’entraient pas dans le champ d’application de l’art. 43 du décret législatif 201/2011, selon lequel le tronçon serait comparable à une route extra-urbaine de catégorie B.
La Cour adopte une lecture systématique des règles de régulation du secteur, rappelant l’art. 37 du même décret, qui donne à l’Autorité une compétence générale pour la définition des critères de tarifs, redevances et péages relatifs aux infrastructures de transport. Dans cette vision, le caractère payant de l’infrastructure rend nécessaire l’intervention de l’ART, quelle que soit la classification formelle des routes, d’autant que cette dernière n’est pas cristallisée par un acte administratif et a connu au fil du temps des interprétations non convergentes. L’omission de l’avis prive la procédure d’un contrôle technique indépendant destiné précisément par le législateur à garantir équilibre et transparence dans la définition des coûts supportés par l’usager.
Outre ces trois aspects principaux, la Cour rappelle d’autres questions critiques qui, bien que non décisives aux fins du refus du visa, représentent des éléments méthodologiques auxquels l’administration devra faire face dans la suite de la procédure : le manque d’implication des SNRA dans l’évaluation du PEF ; la nécessité de surveiller constamment la possession des exigences des sujets confiés, compte tenu de la longue période de temps écoulée ; la tendance à intégrer la motivation uniquement pendant la phase de contre-argumentation, plutôt que pendant la délibération ; la persistance d’un avis du Conseil Supérieur des Travaux Publics datant de 1997, non actualisé malgré l’évolution technique et conceptuelle des travaux.
Globalement, les motifs formulés par la Cour des Comptes dessinent un cadre dans lequel tant les contrôles liés au respect de l’environnement que ceux relatifs à la gestion des relations contractuelles et à la régulation tarifaire revêtent une importance. L’analyse réalisée par les magistrats comptables porte sur la cohérence du processus suivi au regard des dispositions nationales et euro-unitaires applicables, en mettant en évidence les profils qui, à leur avis, nécessitent des précisions complémentaires ou des compléments d’investigation. Toute poursuite de la procédure doit donc tenir compte des observations formulées, de manière à garantir une structure pleinement alignée sur les dispositions législatives et réglementaires qui régissent les interventions infrastructurelles d’importance similaire.
